미국의 관료기구

대통령은 정책 결정 과정에서 행정부의 여러 관료 기구 및 관료들로부터 도움을 받는다. 행정부의 관료기구들은 정책을 집행하는 주된 행위자이기도 하다. 외교정책 분야에서의 중요한 부처 및 기구로는 국무부와 국방부, 중앙정보부(CIA: Central Intelligence Agency)와 같은 정보기관 그리고 국가안전보장회의(NSC: National Security Council)등을 들 수 있다. 부통령은 일반적으로는 외교정책 결정 과정에 깊게 개입하지 않는다. 외교와 관련된 부통령의 역할은 대통령을 대신해서 외교 관련 의전행사에 참석하는 등의 보조적인 역할에 국한되는 경우가 많다. 그러나 부통령은 대통령의 유고 시 대통령직을 승계해야 하므로 행정부에서 이루어지는 중요한 외교정책은 대통령은 물론 부통령에게도 보고된다. 그런데 경우에 따라서는 부통령이 외교정책 결정 과정에서 매우 중요한 역할을 수행하기도 한다. 예를 들어 클린턴(Bill Clinton) 행정부의 고어(Al Gore) 부통령은 러시아와의 외교관계 및 환경외교 분야에서 중요한 역할을 담당했다. 부시(George W. Bush) 행정부의 체니(Dick Cheney) 부통령도 과거 국방부 장관을 지낸 경험을 바탕으로 외교·안보 정책 결정 과정에서 예외적으로 막강한 영향력을 행사한 것으로 알려져 있다. 그러나 외교 정책에 대한 부통령의 권한과 역할은 어디까지나 대통령의 의중에 따라 결정되는 것이며, 부통령의 영향력이 대통령을 넘어설 수는 없다. 국무부(Department of State)는 외교관계를 담당하는 주무 부서로서 전 세계에 걸쳐 운영되는 미국대사관을 지도 통제하며, 대외협상과 조약체결에서도 중심적 역할을 담당한다. 국무장관(Secretary of State)은 미국 외교정책에 있어서 대통령 다음으로 중요한 정책결정자이다. 국무장관 밑에는 2명의 부장관(Deputy Secretary)과 6명의 차관(Under Secretary), 그리고 20명 이상의 차관보(Assistant Secretary)가 있다. 이들은 모두 상원의 임명 동의를 받아야 하는 고위직이다. 약 3만 명의 직원들이 일하는 국무부의 조직은 크게 지역 및 기능별로 구성되어 있다. 그중에서도 아프리카, 유럽 및 유라시아, 근동(近東), 서반구, 동아시아 및 태평양, 그리고 남아시아 및 중앙아시아의 지역을 각각 담당하는 6개의 지역국(regional bureau)과 국제기구국(Bureau of International Organization Affairs)은 국무부 내에서도 가장 핵심적인 부서로 간주한다." 국방부(Department of Defense)는 국방부 건물이 오각형 모양으로 생겼다고 하여 일명 펜타곤(Pentagon)이라고도 불린다. 국방부는 미국의 군대와 전 세계를 대상으로 하는 군사작전을 관장하는 부서로서 막대한 예산을 사용한다. 외교·안보 정책 결정과 관련하여 국방부는 국무부와 서로 경쟁적인 관계에 서기도 한다. 언제나 그러한 것은 아니지만 일반적으로 보았을 때 국무부가 외교적 견지에서 대외관계를 바라보지만, 국방부는 군사적 관점을 강조한다. 국방부와 국방부 장관의 정책 결정 과정에서의 영향력은 평시보다는 전시에 보다 강화되는 경향이 있다. 국방부 장관은 문민 우위의 원칙에 따라 군인이 아닌 민간인이 임명된다. 그러나 합동참모본부(Joint Chiefs of Staff)의 의장과 각 군의 총장은 현역군인이 맡는다. 한편 미군은 중부사령부, 유럽사령부, 태평양사령부, 남부사령부, 북부사령부, 아프리카사령부(2007년 신설)의 여섯 개 통합지역사령부를 운영하고 있다. 이중 북부사령부(Northern Command)는 2001년 9.11 테러 이후 국토방위(homeland defense)의 강화를 위해 2002년 10월 1일 신설되었다. 지상군, 해군, 공군을 통합적으로 운용하는 이들 통합 지역사령부는 미국의 군사력을 전 세계로 투사하는 데 있어서 중추적 역할을 담당한다. 중앙정보국(CIA), 국가안보국(NSA: National Security Agency), 국방정보국(DIA: Defense Intelligence Agency) 등과 같은 정보기관도 외교 정책 결정에 일정한 영향을 미친다. 물론 정보기관은 그 자체로 정책을 결정한다거나 집행하는 기관이 아니다. 하지만 이들이 제공하는 정보는 정책 판단에 중요한 근거가 된다. 한편 국제적 상호의존 및 세계화의 진전으로 국내문제와 국제문제의 구분과 경계가 흐려지는 가운데 대내적 차원의 공공정책을 주로 담당하는 관료 부처들이 주요 외교정책 문제에 깊이 관련되는 경우도 종종 발생한다. 예를 들어 상무부(Department of Commerce), 재무부(Department of Treasury), 농업부(Department of Agriculture) 및 무역대표부(US Trade Representative) 등은 대외경제정책과 밀접한 관련을 갖는다. 또한 지구환경 문제가 국제적 협력이 있어야 하는 주요 문제로 대두하면서 환경보호국(Environmental Protection Agency)의 대외정책기능이 중요성을 띠게 되었다. 한편 2004년 4월 재무부 내에 테러리즘 및 금융정보를 담당하는 부서(Office of Terrorism and FinancialIntelligence)가 새로 설치되었다. 이는 9·11테러 사건 이후 미국 정부가 적극적으로 전개해오고 있는 반테러 작전의 일환으로서 신설 부서의 주 임무는 국제 테러 조직으로의 자금 흐름을 파악하고 이를 차단하는 데 있다. 국가안전보장회의(NSC)는 대통령의 외교·안보 정책을 보좌하고 유관 부처 간 정책조정을 위해 부통령, 국무장관, 국방부 장관, 합참의장, 중앙정보국 국장과 국가안보보좌관(national security adviser) 등으로 구성되는 기구이다. 그러나 대통령에게 지속해서 외교·안보 문제에 대한 보고서를 올리는 것은 NSC 사무국의 몫이다. 국가안보보좌관은 NSC 사무국을 이끌며 동시에 NSC의 구성원이 된다. NSC는 냉전이 시작되던 무렵인 1947년 만들어졌으며, 헌법에 근거하여 구성되는 기구는 아니다. 따라서 국가안보보좌관은 상원의 임명 동의를 받을 필요가 없다. 하지만 대통령이 외교정책 결정을 내리는 데 있어서 NSC와 국가안보보좌관의 역할은 매우 중요하며, 또한 점차 강화되는 경향을 나타내고 있다. 그것은 NSC와 국가안보보좌관이 대통령의 공관이자 집무실인 백악관 안에서 활동하면서 국가안보 사안과 관련한 대통령의 조언 요청에 빠르게 응할 수 있기 때문이다. 즉 항상 대통령과 가까운 거리에 위치한다는 점이 NSC 역할의 확대 및 강화의 중요한 배경이 되었다. 또한 외교 사안이 점차 복잡성을 띠게 되면서 여러 관련 부처들의 서로 다른 입장과 이해관계를 효율적으로 조정하는 일이 중요해졌는데, 바로 NSC가 이러한 기능을 담당하게 되었다. 원칙적으로 국가안보보좌관은 외교정책에 대한 기본적인 아이디어의 제공을 담당하고 정책의 실제 집행은 국무부에서 주로 담당하는 것으로 되어 있다. 하지만 실제에 있어서 이러한 구분은 무의미한 경우가 많다.